發(fā)布時(shí)間：2014-04-18 14:03:33
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社會(huì )養老保障體系建設是中國經(jīng)濟轉型與發(fā)展的一個(gè)組成部分。上世紀90年代后期建立的城鎮企業(yè)職工基本養老保險制度，既為改革中的就業(yè)崗位變動(dòng)設置了企業(yè)職工養老安全網(wǎng)，又構建了與市場(chǎng)經(jīng)濟和人口老齡化相匹配的社會(huì )養老保險制度框架。然而機關(guān)事業(yè)單位特別是公務(wù)員養老制度依然保持著(zhù)計劃經(jīng)濟時(shí)代遺留的等級制退休待遇保障。
在這兩種養老制度并行的十多年里，不同制度下養老金的平均給付水平差距拉大，不僅導致城鎮企業(yè)職工及退休者強烈不滿(mǎn)，而且也引起政府決策層的關(guān)注。2008年，包括整合“雙軌制”養老安排在內的事業(yè)單位改革開(kāi)始在廣東、上海等省市試點(diǎn)�？墒怯捎诠珓�(wù)員在改革中例外，事業(yè)單位人員順勢攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。
現行的社會(huì )養老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉二元結構的存在，“多軌制”的提法更符合實(shí)際情況。多軌制養老安排中內含的規則不一，使得不同身份的利益相關(guān)群體之間在義務(wù)和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會(huì )養老保障體系的財務(wù)可持續性，而且還導致社會(huì )疏離與日俱增。因此，整合社會(huì )養老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉二元結構和促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的必要步驟，也是繼續推進(jìn)計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型和增強社會(huì )均衡的有效措施。
基于預防老年貧窮、熨平生命周期消費和激勵勞動(dòng)者市場(chǎng)表現的考慮，可對現有社會(huì )保險制度從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：
建立覆蓋全體國民的普惠制公共養老金
第一，合并城鄉居民社會(huì )養老保險，將財政支持的基礎養老金分離出來(lái)，轉化為覆蓋全體國民的普惠制公共養老金。
全國統一的公共養老金給付水平，可以參照最低生活保障（低保）標準確定，地方政府則根據當地的物價(jià)水平，動(dòng)用地方財政資金加以調整。這種做法，與現行城鄉居民社會(huì )養老保險中的基礎養老金財務(wù)安排別無(wú)二致。
對于普惠制公共養老金的質(zhì)疑主要來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面，一是它將墊高整個(gè)養老保障體系的成本卻未見(jiàn)得能消除不公平；二是城鄉制度統一則會(huì )財政負擔過(guò)重。
普惠制公共養老金的首要功能是預防和消除老年貧窮，而非化解現有養老保障體系的所有問(wèn)題。2009年，老年人約占農村低保人口的34%.2010年，城鎮老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫療開(kāi)支就達153元，其生活之困窘由此可見(jiàn)一斑。此外，當前的低收入就業(yè)者特別是其中的女性，即使參加了城鎮職工養老保險，由于不得不選擇最低繳費基數，加之正規就業(yè)時(shí)間及保險繳費年限較短，到退休時(shí)也將由于養老金數額過(guò)少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養老金與社會(huì )醫療保險和老年照料保險相匹配，對于每一位國民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網(wǎng)。
普惠制的公共養老金無(wú)疑也有利于勞動(dòng)力流動(dòng)。在就業(yè)市場(chǎng)中，無(wú)論是經(jīng)濟周期還是結構調整引起的供需變化，都可能會(huì )使勞動(dòng)者在失業(yè)和就業(yè)、正規就業(yè)和非正規就業(yè)之間變換位置，或是出于其他原因在就業(yè)崗位和地域之間遷移。如今，中國城鎮勞動(dòng)力當中（包括農村遷移工人）有一半以上的非正規就業(yè)者。其中多數非熟練勞動(dòng)者的就業(yè)和收入不穩定（農業(yè)勞動(dòng)力也具有收入不穩定特征），故而保險費征收成本也相對高昂。這些都會(huì )影響他們的繳費連續性，普惠制公共養老金的非繳費特征，恰好化解了這一難題。
此外，普惠制的公共養老金本身即有縮小城鄉差別和減少不公平的作用。
從長(cháng)期看，以貧困線(xiàn)或低保線(xiàn)為基準確定普惠制公共養老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關(guān)者的基本生存需求而具有凝聚和穩定社會(huì )的功能，而且還因省卻家計調查而顯著(zhù)減少運行管理成本。如果僅計算每年的發(fā)放金額，其總量大約相當于同期G D P的半個(gè)百分點(diǎn)�？梢�(jiàn)，這一制度亦具有財務(wù)可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認同的公共養老金基礎，推進(jìn)其他養老政策改革的政治可行性也將大為增加。改進(jìn)城鎮企業(yè)職工基本養老保險管理方式
第二，改進(jìn)現有的城鎮企業(yè)職工基本養老保險管理方式，分離現收現付制的統籌基金和積累制的個(gè)人賬戶(hù)基金，將統籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規就業(yè)者社會(huì )養老保險，將個(gè)人賬戶(hù)基金轉化為由專(zhuān)業(yè)公司管理的個(gè)人儲蓄投資賬戶(hù)。
鑒于城鎮企業(yè)職工基本養老保險業(yè)已覆蓋大多數正規就業(yè)者，在整合多軌制養老安排中可順理成章地作為進(jìn)一步改革的基礎，并轉化為全國性的社會(huì )養老保險制度：其一，城市化仍在繼續，正規就業(yè)者社會(huì )養老保險不必再局限于城鎮，還應覆蓋農村。其二，機關(guān)事業(yè)單位人員屬于公共部門(mén)的正規就業(yè)者，是故應當納入這一社會(huì )保險制度。截至2013年6月底，城鎮企業(yè)職工基本養老保險的參保人數達31076萬(wàn)人，大約相當于2012年末城鎮就業(yè)人員（37102萬(wàn)人）的83 .8%，全國就業(yè)人員（76704萬(wàn)人）的40 .5%.據不完全統計，機關(guān)事業(yè)單位退休制度涉及的人數大約在5000萬(wàn)人左右。無(wú)論從保險規模還是制度合理性來(lái)看，都應是機關(guān)事業(yè)單位退休制度被正規就業(yè)者社會(huì )養老保險替代，而不是相反。
以往對公務(wù)員和全額撥款事業(yè)單位人員參加社會(huì )養老保險的質(zhì)疑，主要在于其就業(yè)的機構乃至個(gè)人用于繳費的資金，實(shí)質(zhì)上都將來(lái)自財政資源，故而被描述為“‘左口袋的錢(qián)被挪往右邊’，徒增許多轉制成本”�？蓡�(wèn)題在于，目前這一群體特有的等級制退休養老安排，一是造成整個(gè)社會(huì )養老體系的制度性不公平；二是成為其他利益相關(guān)群體競相攀比的目標和參與福利競賽的根由。由此導致的社會(huì )疏離雖難用貨幣衡量，但政府和企業(yè)為了平息與此相關(guān)的社會(huì )不滿(mǎn)而支付的直接成本卻已日漸明顯。地方政府面臨的此類(lèi)補償訴求則更為繁多，它帶來(lái)的高昂社會(huì )成本，無(wú)疑大于擯棄現行機關(guān)事業(yè)單位退休養老制度。
迄今的并軌試點(diǎn)只是為機關(guān)事業(yè)單位人員另立養老保險科目，實(shí)行的繳費和給付規則也與城鎮企業(yè)職工養老保險不同。這種做法導致的養老安排不公平、不透明以及隨之而來(lái)的社會(huì )不滿(mǎn)，與試點(diǎn)之前相比反而更甚。因此，我們的建議是將機關(guān)事業(yè)單位人員納入正規就業(yè)者社會(huì )養老保險的軌道。這不但將縮小公共部門(mén)與非公共部門(mén)的社保差別從而有利于勞動(dòng)力流動(dòng)，而且還有助于提高財政在公共部門(mén)用人支出項目上的透明度。
對于統籌基金的籌集，降低用人單位繳費率的呼聲一直很高。我們走訪(fǎng)的企業(yè)高層管理人員無(wú)一例外地反映，企業(yè)社保繳費負擔太重，以至于嚴重影響崗位設置。事實(shí)上，一些企業(yè)已經(jīng)試行機器替代人工。這對中國這樣一個(gè)就業(yè)形勢嚴峻的人口大國，尤其值得警惕。它表明，現行的企業(yè)繳費率規定與促進(jìn)就業(yè)的政策兼容性較低。
當前中國城鎮職工社會(huì )養老保險的繳費率（企業(yè)繳費率：20%，個(gè)人繳費率：8%）不僅過(guò)高，而且參保人的受益水平較低。究其原因，是這一保險門(mén)類(lèi)建立之初的繳費原則實(shí)為“隨機確定，以支定收”，而這種支出包含了現收現付制向部分積累制轉軌的成本，或者說(shuō)隱含著(zhù)國家對國有企業(yè)職工養老基金的負債。那么在統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金各自獨立的條件下，解決隱形債務(wù)的問(wèn)題必須與企業(yè)繳費率的確定分割處理。當前的企業(yè)或機構繳費率降到何種水平才適當呢？若將這一繳費率降到12%，即相當于目前省際之間的養老權益轉移費率，則既方便與現有制度平穩對接，又容易為各個(gè)利益相關(guān)方接受。將個(gè)人養老賬戶(hù)轉為記賬式個(gè)人賬戶(hù)
第三，將現有完全積累制的個(gè)人養老賬戶(hù)轉為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶(hù)。
這樣做主要是考慮到中國資本市場(chǎng)尚處在發(fā)育階段且至今仍不乏市場(chǎng)扭曲，缺少投資訓練的人很難選擇具有合理市場(chǎng)回報的資產(chǎn)組合。即使在美國這樣成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟中，當前還有65%參加401K養老儲蓄和投資計劃的人，仍然選擇雇主提供的默認投資組合。這表明大多數人的投資理財知識極為有限，需要專(zhuān)業(yè)的資金管理公司協(xié)助做出投資決策，以便將個(gè)人賬戶(hù)中的積累資金和投資收益用于未來(lái)的養老生活。
與城鎮企業(yè)職工基本養老保險中的個(gè)人賬戶(hù)制度相比，記賬式個(gè)人賬戶(hù)制度的特點(diǎn)主要在于，一是把政府的隱形養老負債轉化為對每一參保者的明顯負債。二是政府必須明確規定個(gè)人養老金積累回報率的底線(xiàn)，例如相當于全國參保者平均工資的增長(cháng)率。三是將個(gè)人賬戶(hù)基金交由專(zhuān)業(yè)公司從事投資管理，賬戶(hù)持有人可以像銀行儲戶(hù)一樣，隨時(shí)查詢(xún)自己的積累額與資產(chǎn)回報情況。四是既可以吸納收入較高的非正規就業(yè)者設立個(gè)人賬戶(hù)，也可以允許處于最低工資水平的雇員不向這一賬戶(hù)注資。
但是鑒于人口老齡化的壓力，以及個(gè)人有拖延處理長(cháng)期性問(wèn)題的偏好，部分積累制的記賬式個(gè)人賬戶(hù)還必須立法推行。例如給予存入這一賬戶(hù)的資金稅收優(yōu)惠，并規定個(gè)人注資最高限（國際經(jīng)驗是通常不超過(guò)每月薪酬的10%），同時(shí)將此類(lèi)賬戶(hù)基金的運營(yíng)置于政府的監管和公眾的監督之下。五是通過(guò)立法規定企業(yè)和機構匹配的最低繳費率。一方面，這可以吸引個(gè)人注入資金；另一方面，企業(yè)還可根據各自的經(jīng)營(yíng)狀況和人才競爭需求，為那些工作表現優(yōu)秀的雇員匹配較高的費率。我們在調查中注意到，企業(yè)已經(jīng)采取了類(lèi)似的手法吸引亟需的人才。
綜上所述，公共養老金、正規就業(yè)者社會(huì )養老保險和記賬式繳費確定型個(gè)人賬戶(hù)，構成了一種梯田式的社會(huì )養老保障體系。作為處在這一架構基層的公共養老金，體現的是全社會(huì )范圍內的互助共濟和連結及凝聚全體社會(huì )成員的一種共同利益。在此基礎之上的正規就業(yè)者社會(huì )養老保險，既能實(shí)現正規就業(yè)者之間的社會(huì )共濟，又可通過(guò)與薪酬相聯(lián)系的繳費和給付原則賦予企業(yè)或機構為雇員多繳多得的激勵。位于第三層次的記賬式個(gè)人賬戶(hù)，既可拓展企業(yè)和機構競爭優(yōu)秀人才的空間和決策靈活性，又能給予個(gè)人努力工作的動(dòng)力，還進(jìn)一步明晰了參保者為自己養老而儲蓄和投資的責任和權利。